1999年，在专家加强对国内芯片企业支持力度的提议下，当时的国家经贸委政策司与信息产业部组成联合小组，并起草了相关芯片企业优惠政策条款，这些条款最终在2000年6月形成了《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》。

　　2001年，在当时国务院副总理李岚清主持的工作会议中，对18号文件进行了进一步补充，下发了《关于进一步完善软件产业和集成电路产业发展政策有关问题的复函》，即后来的51号文件。

　　根据这个文件，2002年，财政部、税务总局制定了实施细则(即《财政部国家税务总局关于进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展税收政策的通知》财税[2002]70号)，对部分芯片企业实行税负达到3%的增值税实行“即征即退”。同时，把优惠范围扩大到集成电路产业上游的设计企业和下游的制造商。

　　正是这两项对国内芯片产业的支持政策，使美国、日本和欧盟认为国内厂商得到了很大一部分退税，而进口到中国市场的其他国家或地区企业产品因无法享受这样的优惠，在价格上失去竞争力。

　　早在2000年末，美国半导体协会(SIA)就曾对中国外经贸部声称该政策是对进口商的歧视政策，并多次向中国发出声明。但美国半导体协会提出声明中，一再将中国芯片出口退税政策中的税负和税率混为一谈。